Zusammenfassung

Besonders bekannt ist der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung – die sog. Wirtschaftsweisen -, der die ökonomische Lage hinsichtlich der Ziele Wachstum, Preisniveaustabilität, Vollbeschäftigung und außenwirtschaftliches Gleichgewicht beurteilt und entsprechende Prognosen erstellt sowie Fehlentwicklungen kritisiert. Im Unterschied zu diesem nur aus Volkswirten zusammengesetzten Gremium erfolgt z.B. die Rekrutierung der Mitglieder des Sachverständigenrats für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen oder auch der Rürup-Kommission interdisziplinär und z.T. unter Einbeziehung von Verbandsvertretern. Die Übergänge zur Interessenvermittlung und neokorporatistischen Verhandlungsrunden wie etwa dem Bündnis für Arbeit werden dann fließend und der Grad an Politisierung steigt.

Dabei lassen sich einige typische Konstellationen unterscheiden:

1. Es ist hilfreich, in Anlehnung an Susanne Cassel zwischen Politik- und Politikerberatung zu trennen.
   1. Im ersten Fall steht die - teilweise öffentliche - Beratung einer demokratischen Institution mit dem Ziel, einen Problemlösungsbeitrag zu leisten, im Vordergrund. Als Sonderform der Politikberatung kann die Evaluation gelten, die stärker empirisch orientiert und auf die Verwaltung bezogen ist.
   2. Im zweiten Fall geht es vorwiegend um Stimmenmaximierung und Machterhalt einzelner Politiker unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Dabei spielen die wissenschaftliche Ausrichtung (bzw. das Expertenwissen), eine politisch-ideologische Übereinstimmung und existierende persönliche Kontakte (bzw. ein Vertrauensverhältnis) zwischen dem zu beratendenden Politiker und dem Politik(er)berater eine große Rolle; gelegentlich wird der Wissenschaftler in diesem Prozess zum „Souffleur der Mächtigen“, ja sogar zum Quasi-Politiker.
2. Im Zeitalter der Mediengesellschaft greift Politikberatung zunehmend auch über fachliche Aspekte des Politikfeldes hinaus und Experten für Kommunikation und Marketing („spin doctors“) gewinnen an Bedeutung.
3. Adressaten von Politikberatung sind alle drei Gewalten, d.h. die Regierung und die Verwaltung, das Parlament und die Gerichte (im Fall von Gutachten); aber auch große Verbände und Parteien – hier besonders im Bereich Wahlkampf, Marketing und Umfrageforschung - greifen auf dieses Instrument zurück.

Besonders unter der Kanzlerschaft G. Schröders hat die Zahl der Beratungskommissionen der Bundesregierung zugenommen, so dass inzwischen schon von der "Berliner Räterepublik" die Rede ist. Dabei ist es bislang jedoch nicht zu dem gelegentlich unterstellten Bedeutungsgewinn von Expertenwissen gegenüber den demokratisch legitimierten politischen Institutionen gekommen, vielmehr erweist sich Politikberatung als eines unter mehreren Elementen des modernen Regierens.

Das Verhältnis von Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit ist von Habermas in drei Grundformen beschrieben worden:

• Im Dezisionismus wird das Wissen in den Dienst der Herrschenden gestellt; Entscheidungen werden auf diese Weise nicht rationaler getroffen, sondern allenfalls effizienter umgesetzt.
• In der Technokratie ist das Verhältnis umgekehrt; hier dominiert die „wissenschaftliche Intelligenz“.
• Im Pragmatismus sind die Verhältnisse ausgewogen:

Anstelle einer strikten Trennung zwischen den Funktionen des Sachverständigen und des Politikers tritt im pragmatistischen Modell gerade ein kritisches Wechselverhältnis, das eine ideologisch gestützte Ausübung von Herrschaft nicht etwa nur einer unzuverlässigen Legitimationsbasis entkleidet, sondern im ganzen der wissenschaftlich angeleiteten Diskussion zugänglich macht und dadurch substanziell verändert (Habermas 1979: 126).

Diese drei klassischen Modelle sind im weiteren Verlauf der Forschung über Politikberatung erweitert und kritisiert worden. Dabei wurde die Bedeutung des situativen Kontextes, der begrenzten Informationsverarbeitungskapazitäten (i.S. von bounded rationality) und der Pluralismus wissenschaftlicher Ansätze und Erkenntnisse hervorgehoben. Zudem ist deutlich geworden, dass Politikberatung für politische Problemlösungen nur eine Informationsquelle für die Akteure im politisch-administrativen System sind. Darüber hinaus gehen radikal-skeptische Überlegungen davon aus, dass eine externe Beratung bei komplexen Organisationen und Problemen angesichts der strukturellen Schwierigkeiten der Kommunikation zwischen den Systemen von Wissenschaft und Politik grundsätzlich nicht möglich sei und bestenfalls Irritationen auslösen könne.

Politikberatung kann eine Reihe von Funktionen und Formen wahrnehmen, die von der Rationalisierung politischer Entscheidungen durch frühzeitige Problemerkennung und Bereitstellung wissenschaftlich fundierter Optionen für Problemlösungen über deren Legitimierung und Autorisierung bis zur Verzögerung und symbolischen Entlastung reichen. Gleichzeitig variiert die Reichweite und der zeitliche Bezug:

• Ex ante kann Politikberatung Grundlagen- und Orientierungswissen bereitstellen, in dem Wissensbestände systematisch aufbereitet oder komplexe Prognosen und Szenarien entwickelt werden. Ferner können entscheidungsnähere Vorschläge für Problemlösungen und Strategien eingebracht werden.
• Ex post werden im Rahmen von Evaluationen Informationen und Empfehlungen über die Effektivität und Effizienz sowie Wirkungszusammenhänge von Maßnahmen zur Verfügung gestellt werden. Vielfach erfolgt dabei nicht nur eine Betrachtung der fachlich-sachlichen Dimension (i.s. von Policy), sondern zugleich der korrespondierenden Verwaltungs- und Implementationsstrukturen, die neben der öffentlichen Verwaltung auch freie Träger und private Unternehmen mit einschließen.

Politikberatung umfasst auf diese Weise ebenfalls die Analyse und Optimierung interorganisatorischer Netzwerke sowie des New Public Managements und der haushaltsmäßigen Globalsteuerung im Mehrebenesystem von Europäischer Union, Bund, Land und Kommunen. Neuerdings kommt das Monitoring und Benchmarking anderer Länder (sowohl im internationalen wie intranationalen Vergleich) als Gegenstand der Politikberatung hinzu.

Typischerweise erfolgt eine Politikberatung, v.a. wenn sie wissenschaftlich und evaluativ ausgerichtet ist, in mehreren Schritten:

1. der Initialisierungsphase, in welcher der Kontakt angebahnt und der Gegenstand der Beratung grob definiert wird,
2. der Stufe der Vorbereitung, in der Ziele und Methoden festgelegt und der finanzielle Rahmen geklärt werden,
3. der Phase der wissenschaftlichen Analyse samt ggf. Datenerhebung und Auswertung
4. der Präsentation der Ergebnisse und Empfehlungen bzw. deren Rezeption sowie
5. der Umsetzung der Beratungsergebnisse in politische Entscheidungen. Ob und in welchem Umfang die fünfte Phase realisiert und implementiert wird, hängt letztlich vom Auftraggeber ab und nicht selten bleiben wichtige Expertisen politisch folgenlos.

Politikberatung wird auf der Anbieterseite vorwiegend von Wissenschaftlern betrieben, doch greift dies weit über das Hochschulsystem hinaus und umfasst gemeinnützige (etwa die Bertelsmann Stiftung) und kommerzielle Organisationen (etwa die Prognos AG), Einrichtungen von Interessenverbänden und ihnen nahestehende Institute (etwa das gewerkschaftsnahe Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Institut oder das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft). Diese können regelmäßig oder ad hoc angehört und mehr oder weniger stark anhängig von politischen Beratungsaufträgen sein; sie können als formal institutionalisierte Beiräte – was etwa bei vielen Ministerien der Fall ist - oder als temporäre und themenspezifsche Gremien – wie etwa die Hartz- und die Rürup-Kommissionen – eingerichtet sowie aus einer oder aus unterschiedlichen Disziplinen berufen werden.

Besonders bekannt ist der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung – die sog. Wirtschaftsweisen -, der die ökonomische Lage hinsichtlich der Ziele Wachstum, Preisniveaustabilität, Vollbeschäftigung und außenwirtschaftliches Gleichgewicht beurteilt und entsprechende Prognosen erstellt sowie Fehlentwicklungen kritisiert. Im Unterschied zu diesem nur aus Volkswirten zusammengesetzten Gremium erfolgt die Rekrutierung der Mitglieder des Sachverständigenrats für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen oder auch der Rürup-Kommission interdisziplinär und z.T. unter Einbeziehung von Verbandsvertretern. Die Übergänge zur Interessenvermittlung und neokorporatistischen Verhandlungsrunden wie etwa dem Bündnis für Arbeit werden dann fließend und der Grad an Politisierung steigt.

Wichtige Beratungsarbeit leisten ebenfalls die Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages, die in jüngster Zeit zu den Themen „Globalisierung“, „Demographischer Wandel“, „bürgerschaftliches Engagement“ oder „Recht und Ethik der modernen Medizin“ umfangreiche Berichte verfasst haben. Eine ähnliche Funktion nimmt das Büro für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag sowie dessen Wissenschaftlicher Dienst wahr; hierdurch ist zugleich versucht worden, ein Gegengewicht zum Informationsvorsprung der Exekutive zu schaffen. Weitere Institute, die in diesem Kontext zu nennen sind, beschäftigen sich mit den Themen der Friedens-, der Umwelt- oder der Arbeitsmarkforschung (Stiftung Wissenschaft und Politik, Wissenschaftszentrum, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung). Schließlich sind einige nachgeordnete Behörden wie das Bundesgesundheitsamt sowie die Rechnungshöfe in Bund und Ländern im weiteren Sinne in der Politikberatung aktiv.

Für die Wissenschaft als Anbieter von Politikberatung stellt sich die Frage nach den Anreizen einer Teilnahme an solchen Prozessen. Diese sind in der Regel nicht monetär, sondern liegen in der Steigerung der Reputation und folglich der Anerkennung in der "scientific community“, was jedoch in Deutschland relativ gering ausfällt. Ferner wird – gerade im Vergleich zu dem hoch entwickelten amerikanischen System der Politikberatung – die mangelnde Durchlässigkeit des Wissenschaftssystems zur Verwaltung bzw. der Politik hervorgehoben. Problematisch ist im Übrigen auch die Dominanz des Status- und Senioritätsprinzips gegenüber der höheren Kreativität jüngerer Forscher. Allerdings lassen sich die amerikanischen Erfahrungen wegen erheblicher institutioneller Unterschiede in Politik und Wissenschaft nur schwer übertragen; in Deutschland sind die internen Informationsverarbeitungskapazitäten der Verwaltung erheblich höher und der politische Entscheidungsprozess wird über den gesamten Politikzyklus hinweg stärker von den Parteien dominiert.

Politikberatung stößt nicht nur z.T. auf Widerstände in Politik und Verwaltung, zugleich sind die Erkenntnisse der Wissenschaft begrenzter Natur und häufig liegen – angesichts des verbreiteten Pluralismus an Theorien und Methoden – divergente Handlungsempfehlungen vor. Da die Lösungskonzepte, die wissenschaftliche Politikberatung anbietet, in der Regel nur als bedingte Prognosen angesehen werden können, fordert etwa S. Cassel daher, dass dem Adressaten in der politischen Praxis alle wissenschaftlichen Aussagen transparent gemacht werden müssen und keine einseitige Beratung geleistet werden sollte. Bislang vollzieht sich jedoch Politikberatung in einer Grauzone, in der nur wenig akzeptierte Standards und Regeln gelten, was gleichermaßen für die Angebots- wie die Nachfrageseite gilt.

Literatur

• Cassel, Susanne (2002): Politikberatung und Politikerberatung. Eine institutionenökonomische Analyse der wissenschaftlichen Beratung der Wirtschaftspolitik. Bern/Stuttgart/Wien 2002.

• Habermas, Jürgen (1979): Verwissenschaftliche Politik und öffentliche Meinung (1963). In: Ders.: Technik und Wissenschaft als ‚Ideologie‘. Frankfurt am Main 1979 (10. Aufl.) , S. 120-145

• Leggewie, Claus (2002): Regieren mit Kommissionen und Bürgerkonferenzen. Zur Rolle der Ethikräte im politischen Prozess. In: SOWI (Sozialwissenschaftliche Informationen) Nr. 4/2002, S. 34-42.

• Murswiek, Axel (1994): Regieren und Politikberatung. Opladen 1994.

• Siefken, Sven T. (2003): Expertengremien der Bundesregierung – Fakten, Fiktionen, Forschungsbedarf. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen Nr. 3/2003, S. 483-504.

• Wewer, Göttrik (2003): Politikberatung und Politikgestaltung. In: Schubert, Klaus/ Bandelow, Nils C.: Lehrbuch der Politikfeldanalyse. München/Wien 2003, S. 361-390.